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黨國體制下的中央與地方關係--以財政收支劃分為例

為了解決南投歷任縣長的問題，作者李孟儒 這樣論述：

伴隨台灣地方自治的實施，國民黨政權於一九五一年公佈財政收支劃分法，做為中央與地方財政收支劃分的基本大法，將稅收項目劃分為國稅、省（直轄市）稅、縣（市）稅，並將不同稅目以不同比例分配到各級政府。然而，財政收支劃分法對於中央與地方收支的不公平分配，造成稅源中央集權化，地方縣市政府的支出偏高而自有財源卻明顯偏低，平均僅達歲入之六成，在這種制度設計下，地方縣市政府為了財政收支平衡，勢必得仰賴中央及省政府的統籌分配稅款及補助款的挹注。令人質疑的是，這些足以影響地方財政平衡的統籌分配稅款及補助款，金額龐大，但分配標準卻不夠明確，導致縣市首長及地方民意代表各憑本事爭取，中央及省政府則以自由心證坐擁分配大權

。 其實，從財政收支劃分法的立法過程中，行政院自始便企圖掌握資源分配的標準，希望透過省統籌分配稅款的運作，使得中央的權力得以滲透至地方政府。再從中央政府的實際補助動作來看：如果只是單純要彌補地方財源不足，理應由一般補助款來撥補，以便地方政府自由運用；但中央政府卻多半透過指定用途的補助款來補助地方財源，不禁令吾人懷疑中央政府欲藉此左右地方政府施政。而陳坤銘與孫克難（1991）、羅清俊（2001）等人的研究皆證實，國民黨政權對於補助金的運用，多具有政治性考量。 因此，蘊含政治性考量的補助金分配缺乏明確標準，使得地方政治人物必須盡可能與上級政府維持良好關係，也

就是盡量配合上級政府的指示來施政，以期在選舉年時，上級政府能給予充分的補助金來強化政績。在這種制度誘因之下，民選的地方首長即使不願討好中央政府，至少也不願與中央政府發生正面衝突，故增強了中央政府對於「地方自治」的監督與干預能力，也降低了國民黨政權開放地方選舉的政治風險。 由於財政收支劃分法的不當設計，使得地方政府在財政方面高度依賴上級政府補助，不免將降低在政治行為上的自主性；相對地，中央則透過統籌分配稅款、補助款的撥補，將影響力滲透到地方政治。另外，由於中央與地方收支的不公平分配，造成稅收中央集權化，使地方陷入「低度發展」，這和國際關係中的依賴理論和殖民主義理論非常類似。因

此，本文將套用依賴理論(Dependency Theory)與內部殖民主義(Internal Colonialism)，檢視從財政收支劃分法施行以來，中央是否對地方進行財政剝削(Fiscal Exploitation)，造成地方縣市政府對中央的財政依賴，而中央政府再透過不當的補助款分配制度以操控地方政府決策，讓台灣空有地方自治之名，國民黨則行內部殖民主義之實。 在第二章中，將先分析財劃法對地方財政的負面影響，導致地方將所徵收的部份稅收上繳中央之後，所剩的歲入不足以支應歲出，而必須依賴中央的補助款來平衡財政。從資金流動的角度來看，便相當於地方縣市政府以部份稅收交換中央政府的補

助款，而這樣的交換制度是由國民黨政權一手制定，交換之後更造成地方縣市的財政惡化，故近似於依賴理論中的「不平等交換」。除了財政上的不平等交換，國民黨政權亦剝削地方最主要的經濟產業－農業，使地方政府對於中央的財政補助更加依賴，進一步深化此不平等交換關係，國民黨政權則以此壯大統治的資源與權力。 由於中央與地方之間的財政不平等交換關係，乃是由具有政治權力優勢的國民黨政權所制定，加諸於政治權力弱勢的地方縣市政府，因此第三章將陸續探討國民黨如何建立黨國體制，進而控制中央政府，取得體制上的制高點。而國民黨擁有獨大的政治權力之後，為了增加統治的正當性，一方面實行地方自治，並吸收地方派系來協

助獲取選票；另一方面卻對地方自治處處加以限制，並經由不平等的財政交換，使地方縣市不得不依賴中央的補助款，而中央則藉補助款的多寡與補助項目的指定，控制地方政府的施政，地方政府的政治權力更形萎縮，而地方派系則因身為國民黨政權的買辦，而獲取相對膨脹的政治權力。 在第四章中，將進一步說明透過財政的不平等交換，國民黨政權不僅榨取了地方縣市的資源，也藉由財政的集權又集錢，造成中央政府獨大的局面。國民黨壟斷掌握政治權力之後，便以黨營事業來遂行「黨國資本主義」（Party-State Capitalism），進一步汲取利益；另一方面，地方縣市政府及人民的政治權力被壓縮之餘，國民黨政權則擁有

極大的行政權以創造人為的經濟租金，分配予扈從財團與地方派系，望其為國民黨政權爭取政治支持。 最後，筆者一一檢證依賴理論與內部殖民主義對於台灣的財政收支劃分所作的假定，結果各假定皆可成立，顯見我國中央與地方的財政關係確實符合依賴理論的描述。在黨國體制下，國民黨完全控制了整個國家機器，因此財政收支劃分法的制定，表面上是依據憲法，但實際上負責立法的立法院不僅代表性不足，更受到國民黨的操縱，使得財政收支劃分法充滿了中央集權的設計。而在行統系統方面，台灣省政府也完全受到國民黨中央政府的支配，使得省對地方縣市的補助帶有濃厚的政治色彩，補助款的分配成為利誘地方派系效忠的工具，喪失原本調節

地方財政的功能。國民黨政權一方面剝削地方產業，一方面藉由財劃法設定了財政上的不平等交換，在財稅上再度剝削地方，導致地方的財政必須依賴中央，中央則藉由補助款的運用干預地方施政，同樣也驗證了內部殖民主義「宰制─剝削」的論點。因此，財劃法所設定的中央與地方財政收支劃分，為不平等交換關係，可說是國民黨過去控制地方縣市的巧妙設計。 因此，台灣的地方自治若要擺脫中央集權控制，健全發展，務必以下列原則重新翻修財劃法： 一、增加地方稅收分成。 二、改進土地稅制以充裕地方稅收。 二、地方支出中具有全國一致性、外溢性質者，應由中央協助

負擔， 三、建立客觀合理的補助款分配公式，並以一般性補助為主。 當地方縣市稅收增加、支出減少，財政缺口自然縮減，對中央的財政依賴也將隨之下降；在此同時，則對補助款的分配建立一套客觀公正的公式，經費由地方縣市自行運用，一方面使縣市首長得以量入為出，另一方面中央則可以對地方縣市首長財政責任，進而強制地方縣市開源節流。所謂「財政為庶政之母」，唯有先健全地方的財政，台灣的地方自治才能真正落實。