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國家機關與企業之政經分析──以台灣發展經驗為例

為了解決老虎跟獅子誰強的問題，作者陳海鑫 這樣論述：

本文採用歷史結構研究途徑，以國家機關為中心，在內外結構環境因素影響下，探究國家機關與企業(公營企業、民營大企業、中小企業、外資企業)的政經互動關係如何導致台灣依賴式資本主義經濟發展，其中國家機關效率是台灣經濟發展的一個關鍵性因素。以下先簡述本文主要論點，再提出個人研究結論。 1949年國府在大陸內戰失敗後退守台灣，所面對外環境是美國袖手旁觀與兩岸軍事對峙，內部經濟混亂(通貨膨脹、生產不足、外匯短缺……)的局勢，故以戒嚴法為核心，以威權統治對民間的經濟、社會進行嚴格管制，因此台灣形成典型威權主義國家。1950年韓戰爆發是台灣轉危為安的契機，在當時國際體系正是圍堵時代，由於台

灣所處的戰略地位，使美國再度對台軍經援助，因此台灣得以取得國際社會的承認。在經濟上開始第一次進口替代工業化時期，運用高關稅、高估匯價、進口障礙來保護本國產業以避免外來競爭。在此時期，公營企業在「發達國家資本」及以國家力量帶動經濟成長理念下，其產值與規模均擴充相當快速；民營大企業成立以土地改革為契機，再加上隨國府來台外省籍企業，國家對其一貫採取保護扶植態度，形成與公營企業共同壟斷國內市場；中小企業此時亦開始發展。至於外資企業由於台灣政治經濟尚未穩定，此期來台投資較少。 1960年代出口導向工業化時期，國家仍主導政經發展，創造有利於企業發展的政經環境，國家的經濟策略是「管制、

保護、獎勵」混合運用，在一系列經濟、財政、金融策略的有效干預並配合低廉高品質勞工與國際經濟繁榮，台灣成功出口擴張。國家更因經濟持續成長反更強化其統治正當性。在此時期，公營企業仍佔據各產業基幹部門，僅管1958年以後民營工業生產值已超過公營企業生產值，但毫不影響其在經濟體系中壟斷地位及重要性，公營企業扮演角色除了發達國家資本外，尚有穩定物價及配合政府經濟政策。1960年代台灣在政策上推出一系列經貿誘因制度確實大大吸引了民間企業的投資與出口，使得民間企業成為經濟發展的重心；民間大企業成長與國家的保護獎勵政策之間有很大關聯；中小企業在自身努力及國家獎勵下，使它成為經濟成長及賺取大量外匯功臣；外資企業

方面，台灣致力於改善投資環境並積極引進外資妥為規範管理將其轉化為經濟成長助力而非阻力。是以，1960年代以公營企業為基礎，積極扶植民間企業並吸引外資企業來台，推動勞力密集加工出口產業，將台灣經濟推向國際資本主義體系，逐漸佔有一席之地，為台灣經濟奇蹟奠下穩固基礎。 1970年代，一連串國際政治經濟事件衝擊著台灣政經發展，在國際政治上，退出聯合國，又失去強權美國支持及外交上一連串的挫折，使得台灣在國際社會中的政治地位大幅降低；國際經濟大環境更是不如1960年代全球經濟繁榮對我國經濟形成助力，兩次全球性石油危機導致整個世界經濟嚴重衰退，這對以出口擴張帶動經濟成長的台灣構成威脅。

在此環境下，台灣國家機關在政治上進行局部政治改革以化解統治正當性危機；在經濟上以政府及公營企業為主公共投資帶動中下游產業發展，並改善國內基礎建設，以化解資本累積危機，並支持重化工業帶動國內經濟進一步發展。因此，國際政經危機僅短暫性影響台灣經濟成長。 在此期間，國家機關以經濟代替政治而維持國際上的關係，因此更仰賴經濟成就來穩定內部的政治安定。是以，國家機關扮演全方位政治經濟角色。公營企業比1960年代更加重其在生產體系中角色，扮演促進產業升級、調節景氣循環的重要媒介。民營大企業，在1970年代已逐漸發展為企業集團；中小企業在自行奮鬥及政府輔導下，面對出口市場競爭而仍持續成長

；外資企業方面，1970年代末期，台灣為高科技產業創造良好投資環境，加強吸引國外高科技企業來台設廠，以促進島內尖端技術研究發展。 1980年代是台灣政經體制變遷最劇烈的時期。在政治上，面臨政治反對勢力與社會運動團體強力挑戰，國家機關於1987年宣佈解除戒嚴，威權體制逐漸瓦解，政治權力逐漸分散與下放，並從事一連串政治改革，朝政治民主化方向前進；經濟方面，隨著對美貿易順差激增，跟隨而來是美方要求自由化壓力，國家機關已無法再持續以各項財經政策工具來變相補貼或獎勵生產活動；再者，國內民間企業強力要求解除經濟管制。是以，在內外結構的制約下，國家機關以經濟自由化、國際化來因應。

在經濟自由化時期，公營企業隨國家機關逐漸喪失以往政經資源壟斷支配權，因此無法藉由公權力運作來延續其在經濟體系壟斷優勢，公營企業朝向民營化方向改革。邁入經濟自由化之後民間企業加速調整其經營方向如下：配合政府獎勵措施朝高附加價值產業升級；有的轉向服務業；有的繼續深化國內市場；有的因島內投資環境惡化而將產業外移。整體而言，大企業集團挾其雄厚政經實力，積極多元化經營，較能適應轉型期不穩定；而部份勞力密集中小企業外移至東南亞或中國大陸開始其事業第二春。外資企業方面，由於經濟自由化，台灣加快市場開放，解除對外資企業限制，因此，外資企業來台投資呈現高度成長。 審視台灣

經濟發展過程，國家機關在經濟活動中角色，是一種類似政治經濟學經濟民族主義精神，具有發展取向的自主性國家機關採行一系列新重商主義的政策措施，來推動工業化及促進資本累積，協助民間企業增加競爭力；一方面藉由企業發展促進台灣經濟成長；另一方面藉由經濟發展來獲得民間社會的支持，以鞏固其政權正當性，創造兩者雙贏的模式。 基於以上分析，本文研究結論可歸納： (一)國家機關在政治經濟過程中強力的角色與主動的功能：政治上控制、經濟上領導與主控 台灣經濟發展的歷程，我們看到是國家機關不斷依其政策偏好與意識型態，制定一系列新重商主義發展策略，改變台灣的比

較利益與貿易條件，以極大化其經濟利益。蓋因台灣處於世界體系的邊陲地位的影響、又試圖加速經濟發展，及本土企業尚未成熟等因素而致使國家機關積極介入經濟過程。為了加速經濟穩定與發展，台灣國家機關採用了三種重要機制，一是公營企業；另一是新重商主義發展策略，以保護及支持企業，以推行資本累積；第三積極引進外資企業，並妥為規範管理。 從本文對台灣政經關係之探討發現，國家機關積極介入干預經濟事實。換言之，台灣之經濟與自由市場或自由貿易仍有相當差距，然而台灣經濟發展事實不同於自由派經濟學者主張：國家積極干預經濟，不僅會扭曲資源最佳配置，而且會導致國家產業發展低效率，不利於國家的經濟活動；也

非如傳統馬克思主義學者所認為：國家機關是為資產階級的利益服務；依本文研究認為：國家機關對於經濟市場有效引導與干預，輔助了市場機能不足，才是台灣經濟奇蹟主因，並非如自由主義經濟學者所認為台灣經濟成功是採取自由市場經濟的發展模型。蓋因台灣擁有一個相對自主性強的國家機關，能夠有效率管理市場，創造國家的動態性比較利益，引導經濟走向發展之路。 國家機關干預經濟的方式與功能，是會隨著整體經濟發展的趨勢及國際政經環境的壓力而改變；最明顯是1980年代在美國強大貿易保護主義壓力下，解除經濟管制。此外，民間企業經濟實力提昇，導致國家在經濟過程中強力介入角色逐漸式微。是以，台灣國家機關強力介

入經濟活動事實，其運作不僅深受國際政經因素影響，也在1980年代逐漸受到社會階級力量的制約所侷限。 (二)國家機關與企業政經互動：在經濟發展初期，國家機關強勢主導企業發展；1980年代之後，逐漸調整為自由開放的市場機制。 1980年代以前，台灣國家機關以「一黨獨大以威權政府為中心的國家主義」運作模式，創造出有利於企業發展的政經環境。C. Johnson指出：「威權主義下的政治系統由於政治的穩定，因此在政策設計上可以做長程規劃，並可活絡企業在經濟領域的活動」(Johnson, 1987:143)。由於歷史偶發因素，使國家機關具有結構優勢地位，而強勢介入經

濟活動並主導經濟，進而形塑出國家與企業間不平等關係模式。在經濟發展初期，企業之資本、技術、人才俱缺亟須國家機關扶植與保護，並在國家積極獎勵下進軍國際市場，企業隨著依賴式資本主義發展過程逐漸擴大其經濟實力。 從台灣發展經驗顯示：開發中國家由於資源不足、企業規模小、資本、技術、人才俱缺，又試圖加速經濟發展，為達成此一目的，更須要有一個自主性國家機關，以發展取向為目標(而非成為Evans所說的自主性國家機關也可能成為「掠奪性的國家機關」(predatory state)，從社會掠奪資源給國家官僚做消費性享用，而未必會成為發展主義國家機器(王振寰，1996:96))，積極介入經濟

、扶植企業發展。 在開發中國家鼓吹採取自由貿易原則是不切合實際。蓋因，自由經濟就像類似叢林法則一樣，經濟競爭條件較好的，如先進工業化國家(類似獅子與老虎)比開發中國家(類似老鼠)擁有更多的機會和更少的限制，當然希望自由競爭而不希望政府(類似上帝)過多干涉，就像擁有最強國際競爭能力的企業不喜歡政府干預一樣。但是開發中國家的企業而言，在自由國際競爭市場中，由於經濟條件較差，必處於劣勢地位，因而需要祖國或政府的協助，以增強其競爭力(蕭全政，1995:193)。畢竟，自由貿易較有利於先進工業化國家，較不利開發中國家。是以，吾人認為在經濟發展初期，企業尚未趨健全且政治運作尚未制度化

，倡導自由經濟必會付出很高代價，國家機關應介入保護與扶植企業，國家機關實屬責無旁貸。 1980年代之後，台灣經濟奇蹟的美譽已受到國際重視與研究。然而，台灣國家機關積極干預經濟角色，在美國新保護主義聲浪高漲及本土民間企業要求經濟自由化呼聲下，被迫調整積極干預經濟角色，朝向自由化、國際化。是以，政府逐漸朝自由開放的市場機制的方向邁進，例如金融體系開放、石化上游產業開放、電信市場開放、公營事業民營化等，讓民間企業有更大投資空間，使國家資源獲得最有效率的運用，同時讓企業均能置於市場激烈競爭中，增強企業競爭力，經濟才有遠景。 政府堅持自由經濟的原則，是值得肯定

。但自由經濟原則並不是自由放任，更不是Adam Smith所界定政府範圍是愈少做事愈好，政府應扮演角色是建立一個良好投資環境，使企業有良好、公平環境下從事經濟活動。但吾人認為企業發展已面臨政治障礙。首先，政府效率低落最為人所詬病，誠如經濟日報針對一千位企業家所做調查顯示，企業投資最大障礙在於政府行政效率不彰(經濟日報，1999.4.20：2版)，政府行政效率並未隨經濟發展做變遷，因此對企業形成障礙。其次，政府政策措施對企業發展形成阻礙，例如：戒急用忍。政府政策欠缺整體性與前瞻性，常使政策流於形式或口號。邇來，金權政治、惡質政商關係、公權力不彰、政府公信力不足，均阻礙企業經濟活動。

綜合上述，極力鼓吹提昇競爭力的政府，卻是企業發展最大障礙，讓競爭力無法提昇。值此之際，政府唯有徹底排除投資障礙，重拾企業家信心，才能提昇競爭力。 (三)台灣政商關係：由上下主從關係轉變成平行互利互惠合作夥伴關係 台灣政商關係模式從威權體制時期「政」主導支配「商」的主從政商關係模式，逐漸隨資本累積過程與政經體制逐漸開放，國家所具有優勢地位逐漸消失，民營企業的政經實力日益上升；解嚴後台灣在社會運動、政治反對勢力與國際經濟環境壓力下，「政」為經濟發展、政權鞏固與政治競爭上的優勢，積極開始與民間企業結盟合作，形塑出「互利互惠合作夥伴關係」之新政商關係

。 政商關係模式並非一成不變，而是在不同時空背景下有相異的組合，何種政商關係模式是最有利於台灣政經發展與企業發展。依照本文研究：台灣是極度依賴貿易的國家，我國出口成長向來是經濟成長的主要動力，政商關係的發展應以建立一套政府與企業密切合作，透過G. Lodge的共同體的利益整合及和政府間的合作，企業才能提升其國際競爭力，能對國際經濟波動做快速反應的一種相互合作模式，而非威權體制時期的上下主從單線溝通關係模式。 為應付1990年代的激烈動盪政經情勢，政商密切合作是值得鼓勵的，我們所期待是企業積極地參與政策的形成及制定，並且與行政和立法部門維持雙向溝通，經

由此協調與溝通，企業能夠扣住政策的脈動，而政府官員可以掌握國內外經濟趨向，及時做出調整與配合。惟兩者互動須在公開化、透明化、制度化的前題下，才有助台灣在國際經濟體系中的競爭活力，否則兩者檯面下密切結合所帶來的便是個別壟斷利益、政商掛勾謀利與金權政治，導致社會階級衝突及反商情結，政府與企業應慎思明辨。現階段應儘速制定一系列陽光法案(目前僅通過公職人員財產申報法)如遊說法、政治獻金法來規範企業影響政策制定的作為。再者對於企業倫理、決策官員操守的監督應加強宣導避免官商勾結。 但是，近幾年來，我們所看到政商之間關係是維持著相互關聯、互賴，形成一個利益共生網，此對於台灣政經生態環境

產生重大影響；特別是對台灣經濟奇蹟締造有莫大貢獻的中小企業的生存與發展產生負面影響，蓋因部份企業集團與政治菁英緊密結合，使得有限資源與機會快速往政商關係良好企業靠攏。一九九八年亞洲金融風暴所導致部份企業集團財務發生重大危機，由於黨政關係良好，它們自然成為政府紓困拯救的對象，我們不反對政府針對受到金融風暴受創的企業給予緊急紓困，政府是基於安定國內金融與經濟情勢的決定應受到肯定，但不能違反社會公平正義。否則，不僅違反市場自然淘汰原則，更成為國家主義干預經濟惡名；學者及輿論更質疑政府紓困措施是「政府過度干預市場、政商掛勾、違反社會公平正義」等，此種政商關係與本文所強調良性政商關係大相逕庭，將對台灣政

經發展形成阻礙。儘管在野黨抨擊、輿論質疑、學界非議政府對特定企業紓困措施，但吾人認為該檢討並不是紓困緊急措施，而是當前政商生態，政府若沒有辦法擺脫「企業能否獲得紓困，端視與層峰關係而定」的質疑，台灣良性政商互動關係的建立尚有一段距離。 (四)台灣經濟發展功臣──中小企業 從本文論述知：台灣內在環境自解嚴後，隨經濟自由化、國際化的浪潮，昔日高度管制的行業如金融、證券、電信、六輕等投資規模龐大的產業，已陸續開放民間企業經營，民間企業經營領域從製造業跨入金融保險、電信等服務業，使得民間企業集團規模大型化的趨勢日益明顯，在如此內環境下，中小企業的發展空間已然受

到限制。 在外環境方面，中小企業面臨持續出口擴張的隱憂，我國是一個小規模經濟體，長期以來，都依賴高出口成長以維繫經濟成長。在依賴勞力密集產品出口的年代及80、90年代藉對外投資(特別是對中國大陸投資)而改變出口結構及出口地區的轉變，都是仰賴出口帶動台灣經濟成長。審視以往台灣持續出口擴張，有賴於國際經濟繁榮及國際市場開放，但時至目前這些條件似乎已逐漸消失。一些國內外學者對出口導向成長策略遠景並不看好，C. Johnson指出：「出口導向的成長其發展的前景是不佳(poor)，因為國際環境的變動使出口擴張的機會大大降低」(Johnson, 1987:164)。W. Cline指

出：「在未來，出口導向策略並不是成功邁向經濟發展的一個途徑」(Barrett & Chin, 1987:25；龐建國，1993b:308)。蓋因國際環境如全球區域經濟興起、先進國家盛行的保護主義、開發中國家積極於出口擴張、國際經濟不景氣等，均使未來台灣出口擴張策略面臨隱憂。 在不利內、外環境下，中小企業發展面臨隱憂。政府應體認：台灣經濟發展過程中，以中小企業為主體的經濟體制，其對出口、就業、所得平均分配有很大貢獻，更是經濟成長最大功臣。值此之際，政府應修正過去對大企業集團的個別保護與支持，應一視同仁對待企業並積極強化中小企業體質，積極作法是協助其產業升級、搜集國際情報以利

建立國際行銷管道、鼓勵中小企業研究與開發以提升其技術水準，另增加中小企業融資管道來源，此積極作法除了提升中小企業的競爭力與規模外，也能持續國家經濟成長。 (五)外資企業與台灣經濟發展──過去貢獻與未來遠景 1950年代台灣投資環境並不理想，繁瑣的法令規章、政經情勢不穩定，僅能吸引零星外資來台。1960年代，政府在財經改革方面加速進行，例如：十九點財經改革措施、獎勵投資條例、加工出口區設置。在政治方面配合，例如：戒嚴時期嚴禁勞工罷工、國家統合主義運作下工會力量不大、政府本身對外資態度是採取十分歡迎，積極引進。在其他方面配合，例如：基礎建設的投資興建、低勞

動工資、教育普及化。這些改革措施及制度革新，改變了台灣投資環境，逐漸吸引外資企業大量來台。茲就外資企業過去對台灣貢獻與未來期許分述如下： 1.台灣發展經驗是依賴理論的異例 依賴理論認為：一個國家對外國資本與外援形成依賴，則它的經濟成長將會停滯與所得分配不平均現象發生。從本文研究得知：台灣在1950年代依賴美援、1960年代鼓勵外資來台，台灣已陷入依賴情境中。然而，台灣發展經驗顯示：台灣不僅是東亞新興工業化國家，更享有經濟奇蹟美譽，台灣自1954年起，擁有傲人且持續上升的經濟成長率(表3-1及4-4)。所得分配上，台灣則是世界上貧富差距最小國家之一(龐建

國，1993a:173)。是以，台灣積極引起外資，並未落入依賴理論低度發展宿命，挑戰依賴理論適用性。探究其原因，關鍵因素在於台灣擁有高度自主性國家機關，能妥善規範外資企業經營範圍，且國家經貿政策較不受其影響。 2.外資企業對台貢獻 1960年代初期，外資幫助我國克服了外匯短缺之後，外資大量來台帶動了台灣加工出口型經濟成長；在就業方面，亦發揮很大作用；技術移轉則隨外資來台投資時引進，對於期待加速工業化的台灣，外資貢獻良多。 3.對政府與外資企業期許 吸引外資投資一直是我國政府既定政策。從1960年代起，吸引著多數

外資企業利用台灣廉價勞動力，生產勞力密集產品，外銷至世界各地。後來逐漸隨我國經濟成長、人力資源提昇、產業結構調整，外資企業也逐漸轉而投資高科技產品，此類外資企業可帶動我國產業順利升級。 邁入1990年代，世界經濟競爭日益激烈，各國均極力爭取有限的外資投資，特別是在亞洲金融風暴發生之後，亞洲各國經濟受到重創，為加速經濟復甦，對於吸引外資投資案更加努力，台灣亦不例外。然而，拜耳投資案是我國歷年來最大的外資投資，對我國提昇化工業水準及帶動國內產業發展助益甚大，但在我國環保意識高漲及泛政治化的影響下而宣告終止。此舉不僅使相同產業的外資來台投資會受到影響，更使我國投資環境在國際上造

成負面影響。拜耳案僅是近年來冰山一角，台灣已不再是外資企業眼中最理想投資地。因此，為挽回有意願來台投資的外資企業，吾人期待政府應在「經濟發展」與「環境保護」間做出整體性評估與妥當規劃，同時建立具有公信力環保評估政策。另外，政府除適當協助、輔導外資企業，更應建立一套制度化決策模式來處理外資投資，才能使外資投資順利進行。在期許台灣能成為科技島的今天，外資投資是扮演著重要角色。 即將邁入21世紀，台灣有三項重要任務，一是積極改善投資環境，排除非經濟因素投資障礙，鼓勵企業根留台灣並引導大型跨國企業來台投資，帶動國內產業升級，提高國際競爭力；二是加速產業升級及產業多元化，致力於產業

革新，台灣經濟仰賴低廉勞工生產要素發展的階段已結束，現階段則需藉不斷產生新技術、新產品，以因應國際競爭的時代趨勢；三是未來面臨的最大挑戰是加入WTO後市場開放對企業所造成衝擊及大陸競爭力的提升對我國經濟影響，並構思一套符合台灣經濟利益的大陸經貿政策，而此跨世紀任務國家機關與企業更應妥善因應。 國家機關必須有所體認，在現階段國際政經危機環伺下，必須放棄不合宜的國家主義威權心態。企業也必須有所體認，應以共同體利益為出發點，不應汲汲於短期特權利潤。國家機關與企業在同舟共濟的精神下共同合作，以面對日益動盪各種政經挑戰。

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